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Individualiser l´impôt et les prestations sociales

(Un article initialement publié sur GenerationLibre.eu)

Afin d´apporter une solution à la complexité de notre système social, le gouvernement a récemment annoncé une mesure de simplification : la « Prime d´activité » devrait remplacer le RSA activité et la Prime pour l´emploi (PPE) à partir du 1er janvier 2016.

Complexes et parfois injustes, nos prestations sociales méritent en effet d´être revues. Soumis à des démarches administratives longues et inquisitrices, le RSA n´est pas réclamé par 68% des ayant-droit potentiels. Basée sur le « foyer fiscal », la PPE avantage les couples en concubinage qui peuvent, en déclarant leurs revenus séparément, bénéficier deux fois de la prime. Une remise à plat est donc plus que jamais nécessaire.

Cette note suggère d´individualiser l´impôt et les prestations sociales. En se recentrant sur l´individu, on met fin à l´inquisition de l´Etat sur la situation matrimoniale de chacun. En abandonnant les notions de « foyer fiscal » et de « quotient conjugal », on supprime le risque de voir naître des situations matrimoniales inéquitables (entre couples mariés, pacsés et en concubinage). Enfin, l´individualisation offre la possibilité de rationaliser le système en le simplifiant drastiquement.

Après avoir enterré la Prime pour l´emploi (PPE) instaurée par Lionel Jospin en 2001, le Premier Ministre a confirmé la transformation du RSA Activité, inventé par Martin Hirsch en 2008, en une Prime d´Activité qui verra le jour en 2016. Six mois après la sortie de notre rapport LIBER, un revenu de liberté pour tous, nous ne pouvons qu´être sensibles à la volonté de ce gouvernement de faire progresser le système de transferts vers plus de lisibilité et d´universalité. Mais l´orientation prise est-elle à la hauteur de l´enjeu ?

Reconnaissons que la réforme entreprise est ardue. Ce nouvel outil remplacera deux mécanismes qui n´ont absolument rien en commun : la PPE est calculée automatiquement par l´administration fiscale, une fois par an, à partir de la déclaration d´impôt du foyer fiscal ; le RSA Activité est actualisé tous les trimestres, par les caisses d´allocations familiales, à partir d´une déclaration compliquée remplie par le foyer demandeur.

Il est souhaitable d´élargir la réflexion au-delà de cette simple fusion de deux mécanismes déficients, pour définir une cible plus ambitieuse, permettant de guider des réformes apportant un progrès notable en termes d´équité et d´efficacité. Eliminons l´incohérence fondamentale de ces dispositifs. Ciblons l´individu au lieu d´une entité assez vague, le "foyer fiscal" ou le "foyer social"...

La réforme est justifiée, mais trop timide

Rappelons la séquence : RMI en 1988, PPE en 2001, exonération Fillon en 2003, RSA en 2008, CICE en 2013, suppression de la première tranche et ajustement de la décote en 2015, Prime d´Activité en 2016. Plus d´un quart de siècle d´ingénierie de notre système social a généré un maquis incompréhensible. Regardons d´abord quelles considérations guident les choix actuels du gouvernement.

Le RSA Activité complète le RSA Socle, qui n´est qu´un changement de dénomination de l´ancien RMI. La nouvelle prestation apporte un complément de revenu pour ceux qui ont une activité, avec un calcul compliqué. De nombreuses explications ont été avancées pour son échec, mesuré par le score sans appel de 68% de non-recours. Personne ne peut s´opposer au projet d´améliorer ce dispositif.

Trois raisons principales expliquent le choix de supprimer la PPE. Calculée en fonction des revenus de l´année précédente, son versement intervient souvent sans lien avec la situation à date des bénéficiaires. Si la procédure de demande se limite à cocher une case dans la déclaration annuelle de revenus, son montant est peu élevé, ne stimulant guère à la recherche d´un emploi, condition sine qua non de sa perception. Surtout, elle est souvent versée à des couples de concubins dont l´un a des revenus conséquents.

Ce dernier point est peu connu et mérite explication. La prime pour l´emploi faisant partie de la déclaration des revenus, elle s´applique au foyer fiscal. C´est-à-dire que les déclarations de revenus d´un couple marié ou pacsé sont prises en considération ensemble dans le calcul, alors que des concubins, qui déclarent séparément leurs revenus, peuvent demander chacun de son côté une prime pour l´emploi, sans prise en considération d´aucune façon des revenus de leur partenaire.

Fort logiquement, le gouvernement souhaite supprimer cette possibilité, en définissant une prime d´activité qui, comme le RSA, prend en compte les revenus de l´ensemble du "foyer social", quel que soit le statut matrimonial unissant le couple. Immanquablement, ceci signifie que le nouveau dispositif maintiendra les démarches inquisitrices instaurées par le RSA, dont le formulaire de demande intègre la section ci-dessous, particulièrement choquante :

Pouvons-nous inventer un fonctionnement de la nouvelle "prime d´activité" qui éliminerait cette inquisition d´Etat dont nous ne saurions nous satisfaire ? Pour ceci, il nous faut bien comprendre la variété des modes de prise en compte de la notion de "couple" par le complexe socio-fiscal français.

Interrogeons la notion de foyer fiscal

Distinguons trois cas : les couples mariés ou pacsés, les concubins déclarés, les concubins "clandestins". Trois tableaux permettent de préciser comment le RSA, la PPE et l´impôt sur le revenu sont calculés dans ces trois cas, en fonction des revenus d´activités de chacun des partenaires. Nous ignorons ici les aides au logement et le forfait logement du RSA.

Le premier tableau présente des couples mariés (ou pacsés), les montants étant en euros par mois. Les valeurs de 4000 ou 8000 dans les deux premières colonnes sont des salaires bruts, pour des cadres du privé.

Activité conj. 1
Activité conj. 2
Revenu net 1
Revenu net 2
RSA
PPE
Impôt
Disponible
0
0
642
642
SMIC
0
1129
213
70
1411
SMIC
SMIC
1129
1129
126
-47
2336
4000
0
3135
-170
2965
4000
SMIC
3135
1129
-312
3951
4000
4000
3135
3135
-758
5512
8000
0
6332
-775
5558
8000
SMIC
6332
1129
-1079
6382

Le deuxième tableau s´applique à des concubins déclarés. Nous ne répétons pas les colonnes "revenus nets 1 / 2", identiques au premier tableau.

Activité conc. 1
Activité conc. 2
RSA
PPE
conc. 1
PPE
conc. 2
Impôt conc. 1
Impôt conc. 2
Disponible
0
0
642
642
SMIC
0
213
1342
SMIC
SMIC
63
63
2383
4000
0
-379
2756
4000
SMIC
63
-379
3948
4000
4000
-379
-379
5512
8000
0
-1242
5090
8000
SMIC
63
-1242
6282

Ce troisième tableau est celui d´un couple "clandestin", que l´administration connaît comme deux personnes célibataires.

Activité célib. 1
Activité célib. 2
RSA célib.1
RSA célib.2
PPE
célib. 1
PPE
célib.2
Impôt célib. 1
Impôt célib. 2
Disponible
0
0
448
448
896
SMIC
0
19
448
44
1640
SMIC
SMIC
19
19
44
44
2384
4000
0
448
-379
3204
4000
SMIC
19
44
-379
3948
4000
4000
-379
-379
5512
8000
0
448
-1242
5538
8000
SMIC
19
44
-1242
6282

En synthèse, nous voyons apparaître quel régime matrimonial est le plus avantageux selon les revenus des deux partenaires. Pour chaque ligne, nous les faisons apparaître en gras.

Activité du partenaire 1
Activité du partenaire 2
Mariés ou pacsés
Concubins déclarés
Concubins "clandestins"
0
0
642
642
896
SMIC
0
1411
1342
1640
SMIC
SMIC
2336
2383
2384
4000
0
2965
2756
3204
4000
SMIC
3951
3948
3948
4000
4000
5512
5512
5512
8000
0
5558
5090
5538
8000
SMIC
6382
6282
6282

La conclusion tient en trois points. Tout d´abord, lorsqu´on perçoit des revenus nuls, modestes ou un peu supérieur à la moyenne, il est généralement préférable de se déclarer célibataire, chacun de son côté, ce qui permet de percevoir un RSA du montant maximal. Les hauts revenus ont presque toujours intérêt à se marier ou pacser. Déclarer son concubinage n´est jamais une bonne idée.

Les écarts sont parfois significatifs entre les trois colonnes, nettement supérieurs aux faibles montants de PPE. Ce mécanisme n´est en réalité pas celui qui génère les plus grandes distorsions en fonction des statuts matrimoniaux. Au fond, les couples aisés bénéficient de l´avantage légal du quotient conjugal (le calcul d´un impôt globalisé au niveau du foyer fiscal), alors que les autres couples sont incités à dissimuler leur concubinage pour obtenir le RSA.

Revenir aux principes fondamentaux

Le rapport Sirugue énonçait en juillet 2013 quelques principes sains : il s´agit de garantir un soutien financier pérenne aux travailleurs modestes, par un dispositif simple, individualisé, ouvert à tous dès 18 ans, réactif afin de prévenir les ruptures.

L´individualisation représente la rupture majeure du rapport Sirugue. C´est aussi la plus nécessaire, permettant de mettre fin à l´inquisition d´Etat.

Il est urgent d´instaurer, comme la plupart des pays développés, une individualisation de l´impôt sur le revenu, ce qui revient à éliminer tout simplement la notion de "foyer fiscal" et donc le quotient conjugal. Chaque partenaire acquitte alors l´impôt sur ses revenus propres, comme s´il était célibataire. Pour les revenus communs au ménage (par exemple des loyers perçus) il peut être laissé le choix de les affecter à l´un ou l´autre des partenaires, ou de le diviser en deux parts égales.

Le deuxième changement consiste à individualiser le RSA. Si nous prenons l´exemple où un des partenaires bénéficie d´un revenu élevé, mettons un salaire de 8000 euros brut par mois, l´autre étant sans activité rémunérée recevrait 448 euros de RSA. Ceci compenserait à peu près la disparition du quotient conjugal qui diminue actuellement l´impôt du foyer de 468 euros par mois (1242 - 775 dans les tableaux précédents).

Au final, ces deux changements reviennent à adopter la dernière colonne du tableau précédent (les concubins "clandestins") comme la norme. L´Etat n´aurait plus à enquêter sur la situation matrimoniale des personnes, lorsqu´elles remplissent leurs déclarations d´impôts ou demandent un revenu de subsistance.

En général, les écarts de montants de notre proposition par rapport à la situation actuelle sont assez limités. Le budget global de l´ensemble du système de transferts socio-fiscaux est quasiment inchangé. Mais le bénéfice est majeur : on libère le pays de tout un arsenal de complexité et de contrôles inquisiteurs qui ne lui font pas honneur. Le plus compliqué à admettre est probablement que l´Etat renonce à faire des économies de RSA (à hauteur de 250 euros par mois au maximum) lorsque deux personnes démunies font le choix de partager leur destin.

Bien entendu cette réforme trouve son complément dans la forfaitisation de la politique familiale, chaque enfant donnant droit à un crédit d´impôt égal quels que soient sa place dans la fratrie et les revenus de ses parents. Nous avons détaillé ceci dans une note précédente.

La discussion qui s´ouvre sur la Prime d´activité est une opportunité majeure d´envisager ces changements importants, à condition que le gouvernement ait la clairvoyance et le courage de les aborder. Une société où chaque couple pourrait choisir librement le statut matrimonial correspondant à ses aspirations est à portée de main.

Marc de Basquiat
décembre 2014

En savoir plus

Pourquoi individualiser l'impôt et les prestations sociales ?

Développée en 2014, une série de 4 mini-films pédagogiques, développés par Jean-Eric Hyafil, Jonathan de Mulder, Amaru Mbape, Léon Régent et Sébastien Calvez.

LIBER

Une liberté réelle pour tous !

Publié en partenariat avec le Think Tank GenerationLibre, cet ouvrage explique comment le système socio-fiscal actuel pourrait être remplacé par une réforme fiscale d'envergure. Ce document a été repris largement par la presse et présenté à de nombreux responsables politiques.